□刘金周 刘斌 方海峰
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2015年，中国新能源汽车推广应用进程加快，产业快速发展，但快速发展中也不可避免地出现了“成长的烦恼”。如企业虚假生产、注册登记、申请补贴，产品不符合一致性要求，车辆实际运行和使用率较低，商业模式创新也存在鱼目混珠等问题，影响了新能源汽车产业健康发展。 |
关于“骗补”行为的认识
针对新能源汽车推广应用中的问题是否属于“骗补”行为，行业内存在不同认识。我们初步分析认为，“骗补”行为主要为三个方面，分别为未生产即虚假上报合格证、产品与《道路机动车辆生产企业及产品公告》（简称公告）关键参数不一致、电池拆装后重复利用申请补贴。
1.未生产即虚报车辆。根据机动车生产相关管理规定，车辆在注册登记之前，都需有唯一的车辆识别代号，而且应该具有合格证。部分企业通过虚报车辆合格证、虚报产量，甚至上牌照、申请补贴，在流程上不符合国家相关规定，属于未生产车辆即向国家申请注册登记，申请财政补贴。该类行为属于“骗补”行为。
判断依据为：新车上牌前车辆是否已完成生产制造，即是否在没有车的情况下完成销售和申请补贴。如苏州吉姆西车辆销量（注册量）大于生产量，未生产即已上牌和申请补贴；华南地区某企业100多辆已注册登记车辆尚未完成生产下线。
2.产品与《公告》关键参数不一致。2016年4月，财政部、科技部、工信部、发改委四部委发布的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》中，明确将加强对新能源汽车推广情况的监督、核查。对于提供虚假技术参数骗取产品补助资格的；提供虚假推广信息骗取财政补助资金的；销售产品的关键零部件型号、电池容量、技术参数等与《公告》产品不一致的，将视情节给予通报批评、扣减补助资金、取消新能源汽车补助资格、暂停或剔除“推荐车型目录”中有关产品等处罚措施。
若企业的相关推广应用车型的实际技术参数、配置和性能指标，与《公告》批准的有关指标未保持一致，企业为获取更高补贴，通过虚报续驶里程、电池参数、车辆长度（客车）等指标信息，申请财政补贴，则属于违背国家《公告》管理相关规定，企业获取的财政补贴资金属于违规收入，属于“骗补”行为。
3.电池拆装后重复利用申请补贴。在新能源汽车“骗补”中，车辆的电池成为“骗补”的关键载体。在新能源汽车上，由于车身、座椅、动力电池、轮胎等车辆主要部件不能进行唯一性追溯，存在不法企业通过拆卸、倒卖这些部件获利的空间。其中，电池序列号与车架号关联性不强，难以一一对应，其中多辆车可使用同一组电池，导致部分企业通过电池拆装、重复利用申请财政补贴。
新能源汽车电池拆装后重复利用，按照《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》和《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》的规定，产品不符合产品一致性要求，违背国家《公告》管理相关规定，同时企业申请财政补贴也违背补贴政策要求，获取的财政补贴属于违规收入。
对“骗补”问题的深层次分析
尽管对整体行业“骗补”情况很难做出全面的评价，但总的来看，新能源汽车“骗补”行为仅存在于部分地区、部分企业、部分车型。据笔者参与核查和督查的情况来看，蓄意骗取国家补贴的仅为个别企业。从车型来看，商用车“骗补”比乘用车多；从地区来看，“骗补”行为大多集中在按照国家1∶1标准给予补贴的地区；从企业来看，主流企业积极投资发展新能源汽车，而缺乏技术实力的企业“骗补”可能性更大；从用户来看，终端消费的私人领域“骗补”行为少，部分公共领域“骗补”行为较多。
新能源汽车“骗补”现象属于产业发展的阶段性问题，既不能因此否定国家发展战略和支持政策的成效，也不能忽视“骗补”行为对产业健康发展的负面影响，应该深入分析“骗补”产生的原因并对症下药。
1.企业受利益驱动蓄意“骗补”。部分企业缺乏诚信和守法观念，受利益驱动，蓄意骗取国家补贴。由于 2016年起国家提高新能源汽车补贴产品技术门槛，地方政府也出台了新的补贴细则，企业为赶上原有补贴政策末班车，加快生产销售，形成了2015年下半年的一轮爆发式增长。在利益驱动下，少数企业铤而走险，出现了虚假申报补贴产品“骗补”的情况。
2.多级补贴导致补贴过度。部分地方按照国家补贴对购置车辆再给予1∶1的补贴，而在应用环境建设等领域支持明显不足，导致部分新能源汽车（如6-8米客车）车型补贴总额接近甚至超过车型成本。根据核查发现，以长三角地区某轻型客车为例，企业采购合同单价为53.8万元，扣除国家补贴30万元，省级补贴8.16万元，市级补贴12.24万元，若全部补贴到位，实际采购单价仅为2.4万元，远低于该车实际成本价值。
3.部分地方政府监管力度不足。地方政府对企业的蓄意“骗补”存在监管失责。国家补贴拨付要求，地方应根据新能源汽车产销实际情况分批拨付资金，严格把关，确保补贴资金安全有效。按照国家补贴资金拨付流程，企业生产的车辆应在检验合格后出厂、销售上牌后才能逐级向国家申请补贴，地方政府应对本地企业申报补贴资料严格把关。但在实际操作中，部分地方在新能源汽车推广应用目标的压力下，放松了相关审核和监管，部分企业存在车辆未出厂就已获得车辆牌照的情况。地方对企业通过虚假上牌企图冒领国家补贴的行为缺乏有效监管。
4.企业和产品准入门槛较低。现行新能源汽车生产企业及产品准入规则是2009年制定的。为鼓励新能源汽车发展，当时制定的准入条件较为宽松、门槛较低，规模较小的改装类企业也可从事新能源汽车整车生产，客观上为一批在品牌、技术、质量方面无突出业绩、社会责任意识淡薄的小企业进入新能源汽车生产领域提供了便利。
政策建议
1.严厉打击个别企业的“骗补”行为。目前有关部委正在组织相关行业机构进行专项核查，建议对查实骗补的企业予以重罚，并将结果向社会公布，不得再享受补贴资格。建议调整新能源汽车补贴资金的拨付方式，财政部等四部委在年底审核相关技术参数时，重点审查电池等参数是否与实际车辆的续驶里程一致，对于实际销售产品的关键零部件型号、电池容量、技术参数等与《公告》产品不一致的，将视情节扣减补助资金、取消新能源汽车补助资格。同时，地方在发放地方补贴资金时，也要重点审核关键参数是否与车辆实际续驶里程保持一致等信息，根据审核结果，再确定是否发放地方购置补贴资金。对存在“骗补”行为和企图的，彻查虚假上牌、反复拆装的行为，加强产品一致性监管，对有“骗补”行为的商业模式采取必要的措施。
2.完善财税支持政策。建议提高新能源汽车产品进入目录的技术门槛，在整车安全性、可靠性、一致性上提高标准，突出鼓励先进、扶优扶强的政策导向。建立推荐车型目录动态调整新机制，集聚优势资源扶优扶强。改变财政支持方式，由普惠制补贴向奖优罚劣转变，聚集科技和产业资源支持技术先进产品，积极借鉴汽车下乡补贴政策，补贴对象转为消费者，防止群体“骗补”行为。
一是建议由工信部、财政部、科技部、发改委四部委建立新能源汽车推广应用推荐车型目录指导委员会制度，共同推荐技术专家形成专家委员会，根据产业技术发展水平定期研究提高进入推荐车型目录的技术门槛（技术性能、参数等要求），并广泛征求企业、协会及社会意见，以充分发挥财政补贴在推动行业技术进步中的导向作用。二是适时增加进入目录的企业门槛，大力支持持续进行研发投入、技术水平不断提升的企业，从而建立鼓励优势企业做强的领跑制度。通过实施有进有出的动态调整机制，逐步淘汰缺乏技术实力、难以保障持续售后服务、唯补贴导向的企业，建立奖优罚劣的淘汰机制。
3.引导地方由购置补贴转为支持使用。建议地方政府将购置补贴资金转到支持新能源汽车使用环节，重点研究制定在使用过程中的优惠政策，引导地方财政资金更多用于充电基础设施建设和运营使用，防止中央及地方多重购置补贴造成补贴过度。
一是在财政补贴发放和清算时，增加对使用环节的要求。对补贴车辆增加使用年限要求，公交、租赁等运营车辆要达到一定年限要求。在年底清算时，增加基于充电量、纯电行驶里程的要求，如针对插电式混合动力（PHEV）车辆用电使用率不高问题，要求购买时需要配建充电桩、根据纯电行驶里程给予相应优惠政策，以引导PHEV更多用电行驶。二是鼓励地方从货币支持政策转到出台便利优惠政策，如上牌优惠、减免停车费和在高速公路等特定区域内免收过路过桥费等措施，不断改善新能源汽车使用环境。三是建议进一步加大对充电基础设施的政策支持和补贴力度，同时在全国高速公路加快布局建设充电基础设施，方便新能源汽车出行，逐步提高私人购买新能源汽车的积极性。
4.加强监管。第一，地方加大对本地企业和产品的审核和监管。一是明确地方政府主体责任，切实加强地方政府的补贴资金申报、使用和管理责任，要求在车辆上牌、车辆运营、补贴申报、资料审核等环节严格把关，负起第一线监管作用，建立责任倒查机制，确保补贴资金安全和有效利用。二是加强新能源汽车产品消费者真实情况核查，杜绝企业为冒领补贴而出现虚假售出现象。同时，目前国家正积极搭建新能源车辆、充电设施监控体系，构建国家、地方和企业的三级监控网络。地方政府应重点加强对公共服务领域新能源汽车的监控，要建立安全预警和事故应急处理机制，建立健全新能源汽车安全隐患排查机制，对已经无法运营的车辆研究报废或排除安全隐患措施。地方应督促本地相关企业将有关数据信息上传至国家和地方监控平台，加大对企业和产品的审核与监管。
第二，尽快建立动力电池唯一性编码制度。加快建立动力电池编码制度，确保编码与产品的唯一对应性，在杜绝企业利用电池多次倒卖“骗补”的同时，构建保证电池使用安全和回收再利用的可追溯体系。2016年1月，发改委、工信部、环保部、商务部、质检总局已发布《电动汽车动力蓄电池回收利用技术政策（2015年版）》，明确加强对动力电池回收利用工作的技术指导和规范，明确动力电池回收利用的责任主体，培育良好的再利用体系。通过建立动力电池编码制度，构建起电池回收再利用的可追溯体系。
第三，加强生产一致性监管。有关部门要加强对新能源车辆生产企业的监管，加强生产一致性管理，加大从市场随机抽取产品进行检查的力度，加强对车辆合格证上传数据的异动监控。督促企业把生产一致性管理贯穿到汽车产品的研发、生产制造、产品检验、销售等各个环节，保证产品符合国家标准和有关规定的要求。加强汽车产品生产一致性监管，加快新能源汽车产品开发，提高产品性能水平，加强品质保证和一致性生产能力，将违法失信企业纳入黑名单，建立信用联动奖惩机制。
5.完善后续支持政策。加快研究制定补贴退出后的政策，建立市场化发展长效机制。新能源汽车产业的长期可持续发展必须依靠市场，在利用市场方面，美国加州零排放汽车法规值得借鉴。一是建议加快研究并尽快实施中国新能源汽车积分交易制度，促使燃油汽车企业承担新能源汽车发展成本。这项制度如能辅以严格的监管措施，既能从根本上杜绝“骗补”等类似情况的发生，又能确保财政补贴政策退出后，新能源扶持力度不会断档，早日实现产业发展从政策驱动向市场驱动的转变。二是积极研究提高车辆使用率的政策措施，保障新能源汽车快速发展的同时，加快提高新能源汽车使用次数和效率，保证新能源汽车产业健康可持续发展。
（作者单位为中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室）